修改《矿产资源法》势所必然

相对于人类经济社会较慢发展对资源的市场需求而言，矿产资源总是受限的、匮乏的，而人类对它的市场需求则是无限的。因此，就必须制订矿产资源方面的法律法规及政策，规范资源的铁矿和用于，增进资源的合理配置和有效地利用。　　随着我国改革开放的了解和经济社会的较慢发展，特别是在是近几年来经济快速增长方式的逐步改变，1986年施行的、1996年修改的《矿产资源法》早已显著不适应环境当前经济社会的发展必须，迫切需要根据新形势对该法及其设施法规政策展开完备。

目前《矿产资源法》的修改进展如何？其中不存在什么问题？有什么改良的措施？带着这些问题，中国矿业报记者近期专访了国土资源部法律中心实验室副主任郑美珍女士。　　记者：近几年来《矿产资源法》的改动进展如何？　　郑美珍：1996年，国家对《矿产资源法》展开了修正，但仅是对部分内容的修正而非大的修正，其内容和体例依然不存在不少引人注目问题。这种法律的滞后性早已直接影响到矿业权的合理配置、矿业权人权益的公平维护、矿业权市场的有效地运营及矿山生态环境的维护等。

因此，一部适应环境建设资源节约型和环境友好型社会拒绝的《矿产资源法》的实施已沦为势所必然。　　2003年，全国人大常委会明确提出减缓《矿产资源法》修改工作拒绝，国土资源部即著手正式成立班子，开展调研论证，开始新一轮《矿产资源法》的修改工作。此次改动，拟以科学发展观为统率，以矿产资源分类分级管理为基础，以创建和完备探矿权、采矿权的权利制度为核心，以前进矿产资源合理开发利用水平为目标，展开更为全面的改动。截至2011年，先后构成《矿产资源法》修改稿10余稿，但由于在一些关键问题上，社会各方并未达成协议法律一致意见，近10年的改动工作也仅有衰退于辩论、草拟阶段，没能获得实质性进展。

2011年，国家将《矿产资源法》改动列为十一届全国人大常委会法律规划，拒绝由国务院草拟，随后，国务院将《矿产资源法》修改列为国务院2012年法律工作计划中的二档法律项目。2012年12月，全国人大常委会建议国务院按照全国人大常委会构成成员明确提出的审查会意见，在总结《矿产资源法》实行经验和问题的基础上，明确提出修改草案，并尽早呈交全国人大常委会。

　　记者：《矿产资源法》在改动过程中牵涉到到什么关键问题？　　郑美珍：自2003年以来，该法历经改动却没能获得有效地进展，关键在于改动牵涉到诸多最重要问题，还包括法律目的的新的奠定、矿产资源合理研发最有效地管控途径的自由选择、矿业权市场的优化、各种矿产资源税费的理顺、矿业权与土地使用权的交会、矿产资源研发的有效地监管及法律责任等。　　具体来说，一是现行《矿产资源法》的法律目的轻管理重权利维护。1986年施行的《矿产资源法》主要是为了符合对矿产资源研发管理的必须，注重从行政角度管理和规范矿产资源的勘查和铁矿。

导致现行《矿产资源法》在法律目的上重行政管理、重权利维护、矿产资源产权制度设计不合理、矿业权权能不清晰等问题。2007年施行的《物权法》已具体将探矿权、采矿权划入用益物权，这就拒绝对矿业权的权利设置和权利注册和维护方面反映矿业权的物权属性。　　二是现行《矿产资源法》约束了矿业权市场的发展。

　　首先是市场准入对象不具体。为确保安全勘查和铁矿，明确专门从事矿产资源勘查和铁矿的矿山企业必需符合国家规定的技术条件，而参予矿业权市场运营的主要是矿业权人，从权利获得与权利行使角度分析，矿业权人不一定就是矿山企业，即矿业权权利人不一定自行勘查、铁矿。

但现行规定对两者的关系，对矿业权市场准入对象的规定并不具体。如《矿产资源法》及其实施细则规定的对象是矿山企业，即先按技术拒绝正式成立矿山企业，然后申请人取得矿业权，而《探矿权采矿权招标拍卖会上海证券交易所管理办法》（全面推行）规定的管理制度对象则是采矿权申请人或者招拍挂转让过程中的竞买人，即矿业权权利人。前述市场准入上法律规范的不完全一致造成实践中的矿产资源行政主管部门及矿业活动主体无所适从。　　其次，矿业权转让、出让制度仍不规范。

现行的《矿产资源法》法律上注重行政管理，针对勘查、铁矿分别规定了适当的管理和审核层级，探矿权实施国土资源部和省级国土资源主管部门两级审核均须，采矿权实施国土资源部、省级、市（地）级和县（市）级国土资源主管部门四级审核均须。转让方式上不存在申请人批准后方式、招拍挂方式以及一些地方实施的协议转让方式，如此多层级的分级管理、行政颁发与市场公开化方式共存，有利于矿业权市场的公开发表、公平和半透明运作。

　　三是现行法缺少对矿产资源开发利用的专责布局。如缺少对矿产资源储量的科学管控，矿产资源管理规划法律效力尚待提升。　　四是现行法对资源税费的设计不合理。首先是矿产资源补偿费标准过较低，无法确实反映国家对矿产资源的所有权属性。

经过近20年的发展，我国的经济或物价水平都已大幅提高，但资源补偿费费率仍保持恒定，平均值费为1.18%，而国外与我国矿产资源补偿费性质基本相近的权利金费率一般为2%~8%。其次是税费误解、重合。

据现行《矿产资源法》规定，资源税的征税是矿产资源有偿铁矿制度的组成部分，即资源税的缴纳是构建国家作为矿产资源所有权人财产利益的一种方式，这种立税方式误解了税和酬劳在法理上的区别和功能。此外，现行资源税广泛征税、从量计征的作法，一方面造成采富弃贫、浪费资源的现象，另一方面在享有有所不同品位、有所不同禀赋矿产资源的企业间间导致税赋不公的现象。　　五是矿产资源收益分配用于不科学。　　六是矿业权与土地使用权的交会不流畅。

现行《矿产资源法》主要环绕矿业权的设置展开规定，对土地使用权基本没牵涉到。在《土地管理法》中主要规定勘查用地可以按临时用地用于，而矿业用地则按工业用地的政策继续执行，但矿用土地无论在用途上、方位的不能替代上、用于期限不受矿产资源研发年限容许上等，都不同于一般意义上的工业用地，无法限于工业工地公开发表竞价方式的规定，也缺少勘查、铁矿目的完结后，土地如何有效地解散的规定。

　　七是现行《矿产资源法》中有关环保的法律规定的有效性不强劲。　　记者：您对建构合适我国矿业权市场发展所需的《矿产资源法》有什么建议？　　郑美珍：首先不应侧重产权制度设计。

新的《矿产资源法》不应明确规定矿业权利的主体、客体、内容、权利配备方式以及对应的义务等内容。矿产资源行政主管部门则应向为矿业权权能的顺利实现获取平台和条件抵达，对矿产资源的勘查、研发、矿山完全恢复管理等方面获取服务或监管。　　其次是新法在核心制度设计上应还包括：矿产资源所有权制度、使用权制度、矿业权有偿转让制度、矿业权光阴制度、矿产资源储量管控制度、矿产资源规划制度、矿产资源税收制度和收益分配制度、矿用土地、监管制度及环境保护制度等。

　　再度是要在各项明确制度设计上更为科学合理。一是清晰市场准入对象。

不应糅合国有建设用地对使用权获得主体和建筑施工单位的规定，将矿业权主体资格和矿山生产技术拒绝区别规定，市场准入规定中具体矿业权申请人的条件，对矿山企业生产条件则在生产环节展开规定。　　二是强化矿产资源储量的管控能力。实质上，无论是对矿业权的设置还是对矿产资源研发的管理，都与矿产资源的储量必要涉及，在矿业权人获得采矿权时，矿区范围内的资源储量不应是基本查明，且是客观的。因此，必需创建严苛的矿产资源储量管理制度，对矿产资源涉及的地质资料、储量注册、资料的权益维护和查找服务等获取具体提示。

新的《矿产资源法》中应设单章对矿产资源储量展开规定，具体资源储量对资源研发的法律地位及明确管控措施。　　三是提升矿产资源规划的专责引导起到。建议在新法中，具体矿产资源规划的法律地位，对矿产资源规划的体系和效力、编成与审核、实行、评估与修改作出全面规定。体系上，矿产资源规划不应包括国家级、省级、地市级、县市级4个层级；效力上，矿产资源规划日后通过，即具备强制执行力；编成应以，规划要对矿产资源的勘查、利用的规模与方向，勘查铁矿的结构布局和维护提高矿山环境构成有效地指导；在内容上，规划不应具备动态性，根据国家对资源的方针及资源研发和维护的实际情况展开主动调整。

　　四是清晰矿业权权能。新法不应与《物权法》有效地接入，更加注目产权制度设计。

不应具体矿业权作为用益物权的权利属性和法律地位；具体矿业权的各种权利的配备方式、限于条件等；更进一步理顺探矿权和采矿权之间的关系，特别是在是社会投资主体通过勘查，开发利用资源储量后，不应如何合理设置采矿权。　　五是具体矿业权交易细则。新法不应创建有效地的矿业权交易制度，更进一步优化探矿权和采矿权光阴条件、程序；具体矿业权用益物权注册制度，理顺矿业权审核制度与物权注册制度的关系；具体矿业权抵押、租赁、作价大股东等规定。

　　六是系统化管理矿产资源勘查。目前我国矿产资源总量大、人均较少，一般矿多、大宗战略性矿产较少，贫矿多、小矿多、共计浸润矿多，为增进资源的勘查，新法应付矿产资源勘查按照勘查类型、投资主体、勘查注册、勘查资料、勘查解散等展开系统辨别，清晰各关键环节的涉及规定。　　七是建构合理的矿产资源补偿制度。更进一步减缓矿产资源补偿费制度改革，在提升资源补偿费费率基础上，可根据储量管控原则，对矿产资源补偿费按扣减核定的合理矿业损失后的储量消耗量计征，而不是按采出矿石量或销售收入征税，既可以提升对计征额的科学确认，也不利于增进资源的采出亲率，增进资源的有效地铁矿。

同时创建矿产资源收益的合理分配机制，建议转变目前将矿产资源补偿费在中央和地方之间五五分成（少数民族地区四六分成）的分配原则，将矿产资源的所有权收益向地方弯曲，并具体资源补偿费的用于方向，注重用作提高矿产资源所在地的人民群众由于矿产资源研发而受到影响的补偿，以及环境完全恢复管理。尽量避免由于矿产资源研发对环境的毁坏旧账并未还、新账又减的局面。

　　八是建议在修改的《矿产资源法》或《土地管理法》中单设矿业用地一章，具体探矿权临时用地和矿业用地的获得方式和程序、矿业用地期限确认、有所不同期限矿业用地价款确认、矿用土地解散、矿用土地与邻接土地关系的处置以及矿业权出让之后土地使用权如何办理出让等制度。　　九是增大矿山环境完全恢复管理力度。建议新法不应具体成立矿山环境治理完全恢复（还包括土地复垦）保证金制度。　　十是更进一步具体环境影响评价制度。

建议在修改的《矿产资源法》中具体矿产资源勘查、研发的环境影响评估制度，具体评估单位、评估内容、评估拒绝等，并严格执行。

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